“无废城市”建设是实现减污降碳协同增效，助力美丽中国建设的重要领域，是扎实推进污染防治攻坚战的重要篇章。《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021 年 11 月 2 日）明确要求”稳步推进“无废城市”建设。“十四五”时期，我国推进 100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，鼓励有条件的省份全域推进“无废城市”建设。我国固体废物具有种类多、数量大、利用率低等特点，固废废物非法转移倾倒、违法堆放处置等问题突出，严重影响了我国经济高质量可持续发展。另一方面，我国共有各类废弃矿山约 99 000 座，开采方式以露天开采为主。随着能源行业供给侧结构性改革持续推进，我国废弃矿山数量将会逐年增加。中国废弃采坑、矿井量日益增多，仅煤矿一种类型，“十三五”期间全国累计退出煤矿约 5 500 处，亟待开展生态修复治理。《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》（国办发〔2024〕7 号），明确提出在符合环境质量标准和要求前提下，畅通生态修复、路基材料等利用消纳大宗固体废弃物的渠道。《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》（环固体〔2021〕114 号）明确指出，全面推进绿色矿山、“无废”矿区建设，推动大宗工业固体废物在生态修复等领域的规模化利用。《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准：GB 18599—2020》的实施缓解了部分地区大宗工业固废的处理压力，对推动“无废城市”建设起到了重要作用。在环境风险可控前提下，将固体废物用于采坑回填，协同实施生态修复可有效提升固废资源化利用水平、改善生态环境，对落实系统推进减污降碳协调增效，降低固废处理压力，保障区域工业高质量发展，推动实现从“废弃矿山”到“绿水青山”的转变，助力“无废城市”建设具有重要的现实意义和深远影响。根据文献检索并结合对已有大宗工业固废用于采坑回填协同生态修复案例的实际调研总结，本文分析了“控制标准”实施以来我国大宗工业固废用于采坑回填等生态修复的应用进展，梳理了存在的问题和瓶颈，在此基础上提出了相应的改进措施与政策建议。
01 现状与进展
1.1我国固废产生概况与处理处置瓶颈
我国固体废物历史堆存总量高达 600×108~700×108t，年增量为 100×108t，固体废物产生量居世界之最。2011-2021 年我国大宗工业固废年产生量为 34.26×108-40.38×108t，综合利用率仅为 42.16%~ 57.65%。尾矿是产生量最大的大宗工业固废，近 10 年来，我国尾矿产生及综合利用情况，见图 1，其中 2021 年尾矿产生量为 14.19×108t，综合利用率仅为 35.27%。因产生量大、总体利用率低等特点，固废废物非法转移倾倒、处置设施选址难等问题突出。例如矿山采选过程中产生的尾矿、煤矸石等长期堆存，侵占大量土地。尾矿综合利用率低、堆存量不断增加问题突出。
图1 2010—2021 年我国尾矿大宗工业固废产生情况
中央生态环境保护督察多次曝光多地尾矿、煤矸石等大宗工业固体废物长期非法倾倒、违法堆放问题，严重影响了我国经济社会的可持续发展。因此，我国固体废物产生强度高、利用不充分，非法转移倾倒事件呈高发频发态势，既污染环境，又浪费资源，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。
1.2耦合生态修复与固废处理的充回填措施被纳入国家标准
末端整治清理是可行措施，但不治本，如何有效解决“大宗工业固废处理处置”问题是建设人与自然和谐共生道路上的重要课题。2018 年 12 月 29 日，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》（国办发〔2018〕128 号），方案明确要求推动区域工业高质量发展，大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长，确保非法转移倾倒固体废物事件零发生。为了规范固体废物环境管理，2020 年 12 月 8 日，生态环境部与国家市场监督管理总局联合发布了《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准：GB 18599—2020》，与修订前相比，本标准明确了一般工业固体废物可用于井下地下采空区充填以及露天开采地表挖掘区、取土场、地下开采塌陷区以及天然坑洼区的回填活动，有效拓展了利用和处置途径，为实现“无废城市”推动大宗工业固体废物贮存、处置总量趋零增长目标提供支撑。同时，将符合条件的大宗工业固废应用于生态修复领域也迎合双碳战略政策。
1.3国内大宗工业固废回填项目进展情况
《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准：GB 18599—2020》发布近 3 年以来，陆续有省份制定了相应的地方标准，2022 年 8 月 15 日，内蒙古自治区市场监督管理局批准发布《一般工业固体废物用于矿山采坑回填和生态恢复技术规范：DB15/T 2763—2022》，在国家控制标准的基础上，该标准对一般固废的回填的实施要求进行了细化，使得更具有操作性。从全国范围来看，这一标准是“无废城市”建设制度和管理上的创新，提升了一般工业固体废物污染防治和资源化利用水平，同时解决了大量采坑开展生态修复过程中所需充填材料的来源问题，对一般工业固体废物的合理可控去除、二次污染防治以及采坑区域生态修复治理具有重要指导意义。2022 年12 月，包头市生态环境局联合市自然资源局提请市政府配套出台了《包头市一般工业固体废物用于矿山采坑和生态修复管理规定》，进一步明确了各部门、各单位协同治理监管职责，为相关回填项目实施提供了坚实的制度保障，将持续扩大协同治理模式应用范围，不断缓解工业固废处置压力和矿山生态修复治理压力。
2021—2023年，包头市利用尾矿、粉煤灰、炉渣等一般工业固体废物用于废弃砂坑生态修复等，利用量超过 1000×104t，治理废弃露天采坑 9 个。安徽省市场监督管理局于 2023 年 7 月 31 日发布了《废弃露天采坑一般工业固废处置与生态修复技术规范》，规定了利用一般工业固体废物回填废弃露天采坑与生态修复工程的选址、勘察、设计、堆填、生态修复、安全及环境监测、竣工验收等内容，为项目实施提供了实施细则。在陕西省榆林市，李强等研究者将煤矸石占比为 75%~85%的激发剂盐碱土改良，结果显示施加土壤调理剂后，土壤肥力和地上生物量等指标呈现显著增加。近年来我国不同地区实施的不同类型大宗工业工业固废用于采坑回填协助生态修复的实践案例，包括尾矿、磷石膏、粉煤灰等，见表 1。
表 1 大宗工业固废用于采坑回填协同生态修复案例
为解决煤矸石消纳问题，山西省一些地区鼓励将煤矸石用于填沟造地。煤矸石填沟造地实为煤炭生产企业或从事煤炭加工企业，将煤矸石作为填沟原料有序排放至荒沟内，实施填沟造地复垦，以达到改善种植条件、增加耕地面积、保护生态环境的目的。但上述政策仅适用于部分地区，在一些其他地区例如临汾等，因土地资源有限、占补平衡以及耕地红线等问题，可回填场所有限，难以获批，导致大宗工业固废仍难以进行大量回填处理。
2 存在的主要问题与瓶颈
2.1回填项目总体推进缓慢，实施效果偏离未达初衷
尽管大宗工业固废体量大，固废回填协同采坑生态修复的治理模式推广进展依然缓慢，真正已实施的项目数量十分有限。在现实中，依然存在大宗工业固废乱堆乱倒的违法行为，“以罚代管”问题依然突出。回填动力不足，究其原因，首先是大多涉大宗工业固废回填企业持观望态度，因先例少，既要选址又要建设而且还担心回填后出现环境问题，实施流程不明确以及回填风险的不确定性致使企业“望而却步”。其次是监管部门监管严格，对此类项目的批复十分谨慎，担心为直接回填引发的环保问题担责，甚至出现类似项目批复后又叫停的现象。最后是批地难，部分地区尽管粉煤灰、煤矸石等一般工业固废产生量大，但因耕地资源稀缺、占补平衡等问题导致自然资源部门回填场批地难。
2.2回填保守执行，差异化无体现
目前已建设完成的部分一般工业固废回填废弃采坑项目执行过于严格，例如，云南某磷磷石膏无害化处理采坑充填生态修复试点项目2023四川达州磷石膏采石场采坑磷石膏为生态修复原材料，通过地貌重塑、土壤重构及植被重建等措施开展生态修复工作，综合利用磷石膏 77 万 t，修复土地面积 4 万㎡，实现磷石膏资源综合利用及 “以废治害”目标阿刀亥煤矿综合利用灰渣回填采坑生态修复2022内蒙古包头炉渣、粉煤灰煤矿露天采坑建设内容为防渗工程、渗滤液导排系统、采坑回填工程、植被恢复工程石膏采坑回填生态修复项目，回填废弃采坑的底部、岸坡、拦挡体内坡以及回填后的顶部均做了“两布一膜”防渗处理，未开展环境风险评估直接按照填埋场要求建设，投资费用巨大；内蒙古包头某粉煤灰、炉渣回填露天煤采坑项目，尽管开展了环境风险评估且环境风险可接受，但在项目实际实施中仍做了防渗措施；安徽铜陵某一般固废采坑回填项目建设了渗流液收集处理设施，尽管做了环境风险预测且风险可接受，其设计施工建设与一般工业固废填埋场标准要求无异。因担心出现不可预测问题，部分已开展的回填项目执行标准过于严格，有悖于控制标准的修订目的要求。
2.3回填环境风险评估方法不匹配，无法反映实际应用场景风险状况
“土壤”与“固废”差异大，现有环境风险评估标准不完全适用于固废回填风险评估，不能反映实际情况。按照控制标准，对于一般工业固废回填活动需要开展环境风险评估的，需参照《建设用地土壤污染风险评估技术导则：HJ25.3》执行，而后者适用于针对建设用地土壤污染的基于人体健康的风险评估，而一般固废回填后的场所人迹活动较少，或是经土地复垦后变成农用地或者林地，因此上述环境风险评估导则不完全适用。评估导则适用的是土壤介质，土壤污染物的风险控制值往往非常低。第一类用地类金属砷的筛选值仅 20 mg/kg，而实际一般工业固废中重金属的含量往往较高，尤其是一些尾矿的伴生组分，往往以百分数计，且主要以残渣态为主，以总量计开展风险评估不完全符合实际。
2.4技术规范仍需细化,环境监管还需加强
目前，针对不同大宗固体废物在不同回填修复场景下，污染物迁移转化的研究基础相对较弱，大规模消纳固体废物的环境风险评估难度大，缺少采样布点、水文地质调查等细则要求，风险评估技术单位在实施过程中应合理选取风险评估模型参数。大宗固体废物消纳协同生态修复前的预处理等环境风险防控技术有待进一步创新，操作性方面需要进一步完善。大宗固体废物采坑回填协同生态修复实际执行过程中易产生偏差或施工不规范，修复后缺少“后评估”环节，亟需加强利用大宗固体废物实施生态修复全过程的环境监管。
3 对策与建议
3.1建立协调工作机制，探索创新管理模式
通过“无废城市”建设，在矿业为主的城市建立自然资源、生态环境、工业和信息化、发展改革、应急管理、林草等多部门协调工作机制，统筹大宗固体废物污染防控和综合利用、土壤风险管控和修复与国土空间规划、项目建设设计及管理流程整合，同向而行，共同谋划并推进实施区域内大宗固体废物采坑回填协同生态修复项目。比如，包头市发布的《一般工业固体废物用于矿山采坑回填和生态恢复管理规定》明确了各部门职责与项目实施流程。
3.2开展重点固废回填工程示范，提供“他山之石”
鼓励典型城市矿区区域利用大宗固体废物采坑回填协同生态修复项目工程示范。从设计之初，就以工程示范的标准严格实施，包括记录留存大宗固体废物污染特征、环境本底、水文地质情况等调查结果；记录留存基于现场实际对现有已开展项目历史监测数据；分析不同物料类型、回填方式、防渗条件设置等对回填效果的差异与影响；长期跟踪监测土壤和地下水特征污染物变化情况；在以上数据信息基础上，科学开展回顾性评估和预测，探索完善环境风险评估方法和参数，形成可复制、可推广的典型经验和案例。
3.3摸清基础情况，逐级分类有序开发利用
分步分类开展一般工业固废排查整治专项行动，查清典型固废历史堆存和年产量，借助自然资源、应急管理等部门矿山基础信息，摸清拟回填场所的数量、分布、水文地质条件、气候地理、周边环境敏感度等基础信息特征。在地方层面，根据固废种类，进一步细化回填技术指南文件，引导推进分类开发利用。优先利用环境风险低的回填场所，优先利用非有色金属尾矿、煤矸石等，赤泥、磷石膏等可采取预处理方法，降低环境风险后实施后续回填程序。
3.4建立评价评估体系，提升环境监管水平
以保护生态环境和人类健康为目标，根据固体废物类型与回填所在区域场景，建立完善大宗工业固废回填和生态修复风险评估方法体系，研究制定和完善相关技术规范，制定和完善污染物扩散预测模型并提出选择要求，制定和完善关键技术参数和管控目标，构建基于全国-地方从上至下的事前、事中和事后的全过程环境监管政策体系，保障大宗固体废物回填协同生态修复的科学性。
来源：韩伟，张传奇，王海燕（生态环境部固体废物与化学品管理技术中心、辽宁绿管家环保科技有限公司、内蒙古自治区固体废物与土壤生态环境技术中心）
